自鸦片战争以来，英、法等列强凭借海上优势，在中国东南沿海肆虐横行，极大的冲击、动摇了清王朝封建统治的基石。清王朝面对有海无防、处处挨打的局面，一改历代备边多在西北的格局，转而重点加强海防建设。同治光绪年间，慈禧太后积极主张将练兵、制械、加强海防、徐图自强作为立国“一件大事”，鼓励洋务派官员不必顾及顽固保守派的指责，尽心兴办。这不仅在一定程度上体现了最高统治者对洋务派的信任与倚重，更重要地是反映了清王朝国防重点的转移。正是在这种思想指导下，中国沿海地区陆续开始了造船、造炮、修筑炮台，编练新式海军舰队的活动。
在第一次鸦片战争中，直接与英国侵略军交战的林则徐深刻感受到近代海军的威力，提出“师夷长技以制夷”的主张，最早提出了建立近代海军的构想。但当时朝野却仍昧于世界大势，还认为中国是位于世界中心的“天朝上国”，外国仍是远逊于中国的“蛮夷之邦”，“师夷造船”有失“天朝”体面，所以不仅安于现状，而且反对买船造船。林则徐提出购买、仿造近代军舰的想法和实践遭到朝野上下的激烈反对，道光皇帝甚至在林则徐建议造船的奏折上批道：“一片胡言”。林则徐建立近代海军的方案被否定，有名无实、落后腐败、早就不堪一击的绿营水师仍是当时中国惟一的水军。虽然后来在镇压太平天国的运动中，湘军在江南多次与太平军进行水战。不得不建设水师，但仍然都是旧式水军。第二次鸦片战争时期。英法侵略军从海上进攻，最后直入都城，使朝野深受震动，一些人开始认识到近代海军的厉害。从19世纪60年代初清廷开始考虑仿造或向西方购买军舰，这时，距林则徐提出的建立近代海军的建议已整整20年！而就在这20年间，西方的海军取得了飞跃性发展，蒸汽军舰已逐步取代风帆舰艇成为了海军主要舰只。
尽管清廷开始较以往重视海军建设。开始海军的初创。但与中国漫长的海岸线和面临的险恶的国际形势相比，清廷对海军的重视显然不够，所以海军发展很不理想，新式海军的发展极其缓慢。更为重要的，是在后世看来也更难理解的是，当时全国竟然没有一个统一的海军指挥机关，各支水师皆由当地督抚管辖。本就很难协同作战，而各省督抚更将水师看作是自己的私产，不但难以调遣，更是不愿改变。象长江属南洋管辖，南洋大臣名义上有对长江水师的节制权，但当新任两江总督兼南洋大臣沈葆桢奏请将南洋各水师统一整编。去除旧式帆船，改换成蒸汽舰艇，对此，统管长江水师的长江巡阅使彭玉麟竟以种种理由推托。两江总督南洋大臣的号令都很难在自己所辖的长江水师中贯彻，全国海军的整体状况便可想而知。简而言之。清廷仍是用管理传统水师方法
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