清朝政府经历了鸦片战争，庚子赔款，太平天国运动等，整个国家弄得遍体鳞伤，一穷二白，国库基本上一贫如洗。清政府也千方百计绞尽脑汁想增加税收，最后还是从盐业上大做文章。
政府一方面严厉打击盐私贩，凡走私私盐者，一旦查获加倍罚没不说，还要牢狱之灾，重者砍头；在盐场，朝廷还派了卫士持枪守候，凡收取成盐，由卫士监督过磅登记，直接送往扬州两淮盐运使司衙入库；另一方面大量发放盐引，凭政府发放的盐引者，可以任其销售。政府以此计取得较大的利益。由此，盐税成了清朝政府重要的财政支柱。
全国有10个盐产区，以盐城为主的两淮盐产区最大，下辖黄海沿海30余盐场，素有“两淮盐，天下咸”的说法。
扬州，位于长江下游，两淮汇交，运河穿城而过，水上交通十分便利。
海盐从盐城等地集散到扬州，并在设立通过水陆运输到东南六省（江苏、安徽、河南、湖北、湖南和江西）。
由此，曾国藩奉朝廷之命，在上海发行盐引。
1863年的一天，曾国藩特地到杭州，会见了两江总督马大人。他俩原是挚友。
马大人见曾国藩到来，双手作揖道：哎呀，老兄多时不见，别来可好？你平乱功不可没啊，这次大驾光临，是特到还是路过？
曾国藩也双手作揖道：平乱之事何谈功不可没，乃是理应所在。这次亲临贵处，乃时下国库空空如洗，奉朝廷之命，发行盐引，以此来弥补国库银两之短缺。特来贵处寻觅有实力之士。
马大人笑道：原来如此，来坐下。先品尝‘西湖龙井’，慢慢道来。
马大人沏好了茶，双手递给了曾国藩。
曾国藩接过茶杯喝了一口，道：哎，甘甜清口，固然名不虚传。然后放下茶杯道：时下国库空空如洗，朝廷只得打盐的注意，以白盐换白银。为官手中尚有盐引两万张，每张白银两百两，每张可提食盐500担。
马大人感叹道：那不是一小数目啊。
曾国藩道：为官也正为此事犯愁，江浙两地乃富庶之地，不知能否找到有实力之士。
马大人道：据为官所知，乃浙江除了胡雪岩尚有一人，乃是归安县刘镛便是。为官这就差人去请。老兄在此略作休整，领略一下西湖美景，也不枉来杭城一次。
曾国藩一听大喜。
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