众人定睛看时，发现说话之人乃是位列九卿之首的太常卿刘焉。
刘焉，字君郎，荆州江夏竟陵人，乃西汉鲁恭王刘馀后裔，身高八尺，貌有威严，历任洛阳令、冀州刺史、宗正、太常等要职。
“臣以为，方今天下大乱，只因各地刺史太守腐朽无能，盘剥百姓，以致众叛亲离。眼下黄巾动荡、叛贼四起，各郡虽然可以募兵自守，但却不能越境讨贼，难以协同作战。陛下何不挑选清明廉洁之重臣，用以担任州牧之职，取代刺史坐镇一州？如此则既可监察州中官员，任贤免庸，又可统筹一州军事，讨逆平乱！”刘焉声若洪钟进谏道。
汉廷在各州设置的刺史一职，虽有监察州中官员的职能，却无调动各郡太守的权利，实权有时甚至弱于太守。而各郡太守虽然握有兵权，却又不敢擅自越境作战，只有朝廷授意的持节者才可随意领兵越境征讨，如皇甫嵩、朱儁以及之前的张温等人。因此许多叛贼常常流串于多个郡县，难以禁绝。
“刘太常所言甚是。”汉灵帝这人好似风中芦苇，见风就摆，听谁说的都有道理。
“陛下刚刚才任命了耿鄙、董卓为凉并二州刺史，此时贸然废史立牧，恐怕有所不妥。”中常侍宋猜进言道。他好不容易才将耿鄙扶上凉州刺史的位置，这还没正式上任，刘焉就开始搅合，心中自然是不乐意的。
“太常卿的立牧之说，臣深以为然。陛下并不需将各州刺史尽数换为州牧，只需挑选三州先做尝试，倘若成效斐然，再行推广不迟。”大将军何进立刻反驳宋猜。
“唔，有道理。那大将军觉得选哪三州为妥？”汉灵帝刘宏问道。
“益州米贼为患、幽州乌桓侵扰、豫州黄巾复燃，此三州虽然贼势凶猛，但叛贼势力仅占一二郡而已，还远未及凉州、冀州、荆州等一发不可收拾的地步，可以先行尝试。臣愿保举太常刘焉、宗正刘虞、侍中黄琬三人为州牧。”何进不止建议立牧的州地，更是直接推举就州牧人选。
何进推举的人员，表面上不属于外戚势力，实际上都是处于“十常侍”对立面的成员。刘焉、刘虞身为汉室宗亲，虽非外戚
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